主诉检察官办案责任制的具体设置与主诉检察官的职能活动方法，虽有高检的工作指导及有关文件作出规范，但各地状况不同，认识也不完全一致，因此具体做法不尽相同。笔者觉得，主诉制作为一项要紧的改革举措，只须不脱离这一改革的基本方向和性质，实质做法上有一些不同是正常的。对于符合实践需要，符合检察规范和诉讼规范进步方向的革新举措，还应当予以鼓励。但就改革中的基本问题，应当获得共识。这类问题，关系主诉制的运行机制，涉及检察活动特别是公诉活动的内在规律，与检察规范和诉讼规范的整体架构有关。本文探讨主诉检察官权力界定和职务活动中几个比较突出及存在争议的问题，意在塑造适当的主诉制运行机制，供实践中参考。

1、怎么样确定主诉检察官的职权范围

因为主诉制改革的实质是在检察机关内部重新配置检察权，适合界定主诉检察官权力的性质和范围势必是这项改革的一个基本点。高检有关文件对此作了一个界定，然而，这种基本的划分不可能全部解决检察机关内部平时的权力互涉和互动问题。为了操作适合，对规范性文件所确定的职权范围也应当理解其划分依据，下面对确定主诉官职权范围的一般原则作一探讨。

笔者觉得，可以将确定主诉检察官职权范围的主要依据概括为两项原则。第一项是“法定原则”。所谓“法定原则”，是指主诉检察官行使权力，应当有法律的依据，不可以违反法律越权办案。如法律规定应由检察长或检察院决定的事情不可以仅由主诉检察官决定。这一原则，笔者在二论主诉制一文剖析主诉制法律依据时已作了肯定讲解，此处不赘。这里着重剖析第二项原则，即“相当原则”。

所谓“相当原则”，指主诉检察官作出决定的权力应与该决定的性质和要紧程度相适应。即便不违法，但对影响重大的业务事情，也不适合由主诉检察官单独决定。这一方面是由于现在仍然实行检察长负责制与由检察院而非检察官依法独立行使职权的规范；其次也是为了保证重大事情的处置水平，通过监督制约预防出现差误。同时也是考虑到国内刑事司法受多种原因影响，对某些问题的处置不可以不考虑很多方面原因，需要一种从社会政治角度剖析问题的更为宏观的视线。①因此有些问题由检察长和检委会来考虑和决定更为适合。

把握这种“相当性”，大致可以考虑四个原因：

一是考虑决定的性质，看其是程序性决定还是实体性处置。对于程序性事情，主要由主诉检察官决定，如起诉、退回补充侦查等公诉权行使中的程序性手段。实体性处置，包含撤销案件、决定不起诉等，意味着确认某人不构成犯罪或不追究其刑事责任，是具备实体意义的程序决定，因其作为终局性、实体性和法律性的处置而具备“司法”的性质。现在体制和司法情况下，这种事情不适合由主诉检察官单独决定，而应由其提出建议报院里决定。有些检察院曾提出院里“管下不管上”的限权原则，即但凡依据侦查机关的建议提起公诉等，主诉检察官可以直接决定；但凡要纠正原侦查机关认定，特别是筹备撤案或不起诉的，应当由检察长及检委会把关，这与划分程序性和实体性问题并使用不同程序的基本精神是相通的。

二是考虑问题的影响程度，看是重大决定还是一般决定。对于某些程序性问题，假如关系重大，也不适合由主诉检察官单独处置。如变更或撤回起诉、对法院判决抗诉等。案件起诉原则上由主诉检察官独立决定，然而，对某些影响十分重大的案件，为保证水平，预防起诉不当，检察长也应注意把关（但应严格限制这种案件的数目，预防过分干涉主诉检察官的工作）。再如批准逮捕，虽属程序性决定，但对公民权利及诉讼进程影响重大，即便实行捕诉统一，也不适合由主诉检察官独立决定，而应由检察长行使批准权。

三是考虑问题复杂程度。对于复杂的业务问题，特别是主诉检察官感到处置起来有疑难的，可由院里把关。对疑难、复杂案件的起诉，允许主诉检察官提交检察长决定，特殊状况下，检察长可以主动干涉。

四是考虑事情本身的属性，看是事实证据问题还是法律问题。根据事实和法律的两分法，事实问题主要依赖直接的证据审察打造内心确信，对法律问题，则可诉诸研究和讨论。因此对案件的事实和证据的认定，原则上由办理案件的主诉检察官负责并承担责任，对法律上的决定，在考虑前述诸原因的状况下可由检察长和检委会作出并对其负责。

2、如何界定主诉检察官与起诉科（处）长的关系

在主诉制中，主诉检察官相对独立，同时也遭到制约。“独立”与“受制”这对矛盾，主要涉及两重关系，一重是主诉检察官与检察长和检察委员会的关系，另一重是主诉检察官与部门领导即科（处）长的关系。应当说，前一重关系在法律上、法理上比较明确，由于检察长领导检察院工作，在现行规范中，主诉检察官需要服从检察长的指令。但就第二重关系，即主诉检察官与部门领导的关系，现在应当说尚未厘清，存在一些模糊理解，需要在法理上作进一步分析。

检察官处置的事务可分为检察事务和检察行政事务。检察事务，是检察权行使范围内的检察业务事情，主如果案件办理过程中的程序和实体问题。检察行政事务，是关于案件处置以外的检察工作有关事务，如考勤、纪律、学习培训、工作条件设置、检察官职级待遇和福利、国家政治方针和政策的学习贯彻等。检察行政事务中，还包含一种涉及业务的检察行政事务，如案件分配。案件分配本身并不涉及案件怎么样处置，但在实践中，司法分案权可能对案件处置的方法和结果产生较大影响，由于不一样的法官或检察官对同一案件可能持不同怎么看并使用不同处置方法，而且不一样的法官、检察官可能受其行政上的负责人影响的程度也不相同。②

就检察事务的处置而言，检察长和检察官均为权力行使主体，这一点各国相同。值得探讨的是部门负责人的地位和权力。人数较多的检察机关，检察院内设一些职能部门即“功能单位”，为何内部要设立这类被叫做“部、厅、处、科”的功能单位呢？日本检察总长伊藤荣树称，检察厅设部制的目的有两个：“一是大体确定检察官相互之间的事务分工，依据业务分工以谋求提升工作效益，同时明确责任所在；二是对拥有多数检察官的检察厅，可以大体上把分担事务性质相同的检察官集中在一块，便于上级进行适合的指挥监督。”[1]伊藤的讲解是适合的。

部门的领导对检察行政事务承担领导责任，这一点不会发生异议。但其对案件的处置即检察事务是不是具备领导权限，则涉及部门领导职务性质的界定问题。也就是说，科（处）长是单纯的行政协调人，还是可以作为检察长的业务代表，代表检察长或受检察长的委托分管某一方面的检察事务。

从法律上看，国内的检察官法和检察院组织法对这一问题的规定是不清楚的。依据这两项法律，检察员、检察长、检委会委员是法律所确认的检察官职务，即法律职务，而科（处）长不是法律职务。关于领导关系，检察院组织法第三条规定，“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”可见检察长的领导权限十分明确。而该法第二十条规定：“最高人民检察院依据需要，设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”但对这类内设机构的领导职务及其权限并未作出规定。因此，从法律上讲，可以由检察机关自行确定内设机构及其领导的工作范围及管理权限。

从法理上剖析，科（处）长与作为行政协调人的法院业务庭的庭长是不同的，由于庭长不可以决定其他法官审理的案件，不可以以任何方法损害法官的独立性。但检察机关行政性（突出表现于“检察一体制”）的存在，使科（处）长既能够作为行政协调人，又可以作为分管某一部分业务的检察长的业务代表。在后一种意义上，科（处）长事实上是检察长的业务助理。据笔者所知道的有限状况，其他一些国家检察院的部门领导确实可能代表检察长作为部门业务的管理者，而不是单纯的行政协调人。有些国家，检察院只设一名检察长作为官署首长，再设几名检察长助理分管不同业务，有些兼任业务部门领导。这里以设计比较精密的日本的检察规范为例作一剖析。

依据日本法务省发布的《检察厅事务章程》及其附表，日本最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅分别内设三至六个部。其中东京和大阪两个地方检察厅为设部最多的检察机关，分别内设六个部，即总务、刑事、公安、特别侦查和公判部等。

检察机关下设各部部长的选任及职权，是由《检察厅事务章程》第6条规定的：

1．检察厅的部（除前条第3款规定的临时部外）设置部长，由法务大臣从该厅的检察官中任命。
2．最高检察厅的部长，奉检察总长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督所属检察事务官、检察技术官和其他员工。
3．高等检察厅和地方检察厅的部长，奉该厅首长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督其员工。

依据有关讲解，“总管”与“掌管”是不同的。“总管”，是对事务进行“综合性的统率和管理”，部首长对本部事务进行“总管”，包含检察事务与检察行政事务。但在管理时，需要考虑每一检察官都是“独立官厅”，而检察事务本来就是每一个检察官应有些权限这一特征。

除去“总管”的权力外，部长还享有对部内员工的指挥监督权。但其范围因机关不同而有所不同。对高等检察厅和地方检察厅来讲，检察长指挥监督的对象是隶属该部的检察官、检察事务官、检察技术官等全体员工。与此相对，对最高检察厅来讲，则仅指这类人中除检察官以外的人。由于最高检察厅的检察官，每一个人以直接辅助检事总长为原则，至于是什么部，只是大体确定分担的事务，而部长不过是以该部检察官中的首席者的地位，总管该部所管的事务。[2]

以上规定说明两点，其一，总的看，日本检察机关的部门领导，在尊重检察官独立权限的同时，对检察业务也具备肯定的管理权限，不是单纯的行政协调人；其二，在最高检察厅，部门领导对检察官所处置的检察事务，除“总括性管理”外，不具备直接的指挥监督权力；但在高等和地方检察厅，部门领导则具备这种权力。

长期以来，国内检察机关各部门负责人既为行政领导，又为业务领导，这使检察官的独立性和检察官应有些权限得不到保证。强化检察官的权力和责任，对部门领导的权力乃至检察长的权力进行限制，应是以后国内检察规范改革的一项要紧内容。主诉制改革已先走一步，现在的推行策略是起诉部门领导对主诉检察官处置的案件事务，只具备建议权和提交检察长决定权，不具备改变主诉检察官决定的权力。也就是说，部门领导对主诉检察官办理的案件只有监督权而无指令权。在这样的情况下，起诉部门领导的身份应是部门的行政领导人、检察业务的一般管理者与检察官的监督者，不再是具备指令权的检察业务领导。从规范规范上看，检察一体制在起诉业务方面，大致表现为检察长与主诉检察官之间通过指令关系直接衔接，部门领导不再成为这一行政链的中间环节。

这种做法是不是具备长久的合理性，笔者觉得还值得研究。由于部门领导代表检察长在一定量上管理某方面的检察业务在法理上是可以成立的，特别对于案件、事务繁多的大检察院，客观上可能需要部门领导代表或帮助检察长处置业务事情，检察长对检察业务的统一管理权限中，也应当包含授权或委托别人管理有关业务的权力。现在实行这种取消中层指令权，即所谓“压缩指令权”的做法笔者也是赞成的。在“统得过死、管得过多”的传统体制下，假如不如此做，很难使公诉机制发生实质性的变化，主诉检察官仍然像被婆婆管得太严的“小媳妇”，改革就很难有突破。从实质状况看，即便高检作出了这种限权规定，部门领导在本部门有哪些用途和影响仍不可小视。由于他可以借助纪律督察、人事管理、办案条件的提供等行政性权力影响案件处置。假如仍实行部门领导分案，分案本身就是一种“涉业务”的管理权。因此，一旦部门领导对主诉检察官提出某种建议，主诉检察官一般是看重的。所以，“压缩指令权”后，应当说仍不需要担忧部门领导权力旁落，主诉检察官自行其是。因为主诉制改革具备肯定的过渡性质，可以待检察机制根本改变，各方面条件拥有后，再来确定比较成熟和稳定的内部职能关系。

3、关于主诉检察官活动应遵循的原则

主诉检察官办理案件实行助手制。助手配备的多少与主诉检察官与其助手的关系结构，各地不尽相同。就组织形式看，有些是一主一助形成搭档，有些则因一主二助而成为小组，有些则成立了主诉检察官办公室。就主诉检察官的工作方法，特别涉及与助手的关系上，应注意遵循两项原则：

一是“主诉原则”。主诉检察官的意义在于赋予直接参与程序的“一线检察官”以更大的权力，假如不到一线，而当二掌柜，不直接办案，也不出庭公诉，只不过听组内别的人汇报拍板，成了“小科长”，就丧失了改革的意义。高检的推行策略需要主诉检察官应当就承办的案件出庭支持公诉，是非常有必要的。通常情况下，不适合由助手独立出庭；但就某些简单案件，或者主诉检察官因特殊缘由不可以到庭而助手又确能代替的，可以作例外状况允许助手独立出庭。

二是“审诉统一”原则。主诉检察官需要直接审察案件，假如不审察案件只不过出庭，违背了诉讼的需要和司法的规律，这必然致使不熟知证据和事实，容易在庭上出问题。

除此之外，有些地方实行所谓“检控离别”制，即由法律水平高、应变能力强的主诉检察官面向法庭；让实践经验比较丰富、有资历且对公安比较熟知的助手（事务检察官）面对公安，指导公安取证。这种做法有哪些好处在于各用其所长，也能调动助手的积极性。假如本院的状况合适，可以试行这种方法。但假如主诉检察官的助手年轻而缺少经验且缺少外部交往，这种方法未必可行。即便实行这种“检控离别”，也应注意“分工而不分家”，主诉检察官对其承办案件的检控负总括的责任。要紧的侦查取证问题，主诉检察官应当直接参与。在对某些复杂、争议大、影响大的案件筹备庭审时，主诉检察官也需要主持或参与某些调查、询问，以熟知案情和证人，预防庭上意料之外状况的发生。

4、关于对主诉检察官的监督制约

主诉制的要义，是“放权检察官”，或者称“还权检察官”，使检察官真的成为行使检察权的主体。然而，授与权力而不加限制和监督，势必会出现权力的滥用。因此，独立办案与监督制约，即“放权”与“限权”，是主诉制推行中的一个基本矛盾。对主诉检察官的监督制约，应当注意合理与有效。监督制约的方法主要有两种，一是由负有监督责任的职员进行知道和检查。对主诉检察官负有业务监督责任的主如果检察长、检委会成员和部门领导，他们可以随时知道案件进展和有关事情的处置状况。其方法包含听取汇报、过问状况，跟庭考察等。

另一种方法，也是更为常常和规范化，一般说来也更为要紧的方法，是法律文书备案和审察规范。起诉案件，应当将起诉建议书、起诉书、判决裁定书交本部门备案。这又分为起诉时的文书备案和判决后的文书备案两步。起诉时备案，各地做法不尽相同。有些是起诉移送案件前将起诉书、起诉建议书（有些还有结案报告）交部门内勤，转科（处）长审察；有些则是在起诉后才将文书交到部门。笔者觉得，起诉前备案的做法更为适合，在规定的肯定期限内，科（处）长可以审察文书，提出修改建议（包含事实认定、法律适用与文书措辞），通过主诉检察官同意建议作出更改，或经检察长、检委会决定更改，使存在的问题得到准时纠正。事后备案的做法虽然能预防行政领导的过分干涉，但发现问题较迟，纠正比较困难，不利于保证案件水平。鉴于检察机关的不起诉书和起诉书是侦查与审察起诉的结论，将同意法庭检验、当事人论驳和社会评判，具备要紧的法律意义和社会意义，为保证水平，预防错漏，在主诉检察官拟出后有必要由别人审察并提出建议。

参考文献

[1]（日）伊藤荣树著，徐益初等译《日本检察厅法逐条讲解》，中国检察出版社1990年12月出版，第134页。

[2]同上，第138页。

①起诉活动中的政治原因（甚至党派原因)可能是很难防止的，只不过应当使其保持在一个适当的限度，而且不与法律发生直接的冲突。

②为预防通过分案影响案件的处置，比较适合的做法是使用轮流接案制或其他排除个人选择的规范手段。